Financieel kader

Voor u ligt de Kaderbrief 2021. Deze kaderbrief komt tot stand in een periode met veel onzekerheden. De structurele impact van het coronavirus is lastig in te schatten. Daarnaast speelt een nog meer onvoorspelbare factor, de herijking van het gemeentefonds vanaf 2022. Deze ontwikkelingen zijn nog te onzeker om te vertalen in de cijfers van deze kaderbrief. Ze hebben echter wel invloed op de keuzes die we moeten maken.

De financiële positie van gemeente Leusden verslechtert. De Voorjaarsnota geeft, op basis van bestaand beleid, een verslechtering die in de laatste drie jaar van de meerjarenbegroting nog net een klein overschot oplevert. De herijking van het gemeentefonds (uitgesteld tot 2022) zal voor Leusden een fors negatief herverdeeleffect geven dat voor nu wordt ingeschat richting de € 1,4 miljoen. De coronacrisis zal een financiële impact hebben van enerzijds directe maatregelen en anderzijds mogelijke structurele effecten door de voorspelde economische recessie.

Gelet op de geschetste ontwikkelingen lijkt het onvermijdelijk dat Leusden zich voor de langere termijn moet gaan voorbereiden op een nieuwe kerntakendiscussie, of bezuinigingsoperatie. De huidige begrotingspositie biedt geen ruimte om de herijking van het gemeentefonds en de gevolgen van de coronacrisis te kunnen opvangen zonder toekomstige begrotingstekorten. Deze ontwikkelingen hebben echter ook gevolgen voor de keuzen voor het komende begrotingsjaar. De vraag die hierbij centraal staat is of er nog financiële ruimte is om het coalitieakkoord uit te voeren. Wij leggen u deze keuzen voor in vier scenario’s.

In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten voor de Kaderbrief 2021 weergegeven. Ook komt hier de herijking van het gemeentefonds en de impact van Corona aan de orde. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de vraag of Leusden financieel gezond blijft aan de hand van een korte financiële verkenning. In hoofdstuk 4 worden de beleidsontwikkelingen en de financiële doorrekening beschreven. In hoofdstuk 5 schetsen we de vier scenario’s met betrekking tot de keuzes binnen nieuw beleid en de financiële impact daarvan. In hoofdstuk 6 vindt u de financiële technische kaders. Wij sluiten af met een conclusie in hoofdstuk 7 en voorstellen besluiten in hoofdstuk 8.

In de Voorjaarsnota 2020 is de begrotingspositie geactualiseerd op basis van een doorrekening van het bestaande beleid. Dit betreft de financiële vertaling van door college en raad genomen besluiten en de effecten van autonome ontwikkelingen. De startpositie van de Voorjaarsnota wordt gevormd door de stand van de Najaarsnota 2019 en de daarna genomen besluiten waarbij met name de organisatieontwikkeling en de toekomst van de Korf de begrotingspositie beïnvloeden.

De Voorjaarsnota geeft een structurele verslechtering over alle begrotingsjaren.
Tegenvallers worden veroorzaakt door kostenstijgingen bij diverse verbonden partijen, een neerwaartse bijstelling van de WOZ-waarde woningen en niet-woningen, het niet realiseren van ombuigingsmaatregelen en de aanbesteding van de brandverzekering. Op basis van deze Voorjaarsnota concluderen wij dat de begrotingspositie nog net structureel sluitend is. Het vervolg van deze kaderbrief schetst echter ontwikkelingen waarbij we meer financiële ruimte nodig gaan hebben, omdat de begrotingspositie van Leusden nu fragiel is.

In de programmabegroting 2020-2023 en de kaderbrief 2020 is een pakket aan bezuinigingsmaatregelen opgenomen. Het totaal aan bezuinigingsmaatregelen sluit in meerjarenperspectief op een bedrag van € 1,7 mln. Over de voortgang en realisatie van de maatregelen wordt de raad jaarlijks tweemaal tussentijds geïnformeerd via een monitor als bijlage bij de Voor- en Najaarsnota.

Een groot gedeelte van de door de raad vastgestelde maatregelen is inmiddels per april 2020 gerealiseerd. Een deel is niet haalbaar, structureel € 80.000 en incidenteel voor het jaar 2020 € 326.000.
Het grootste deel van de incidentele aframing betreft de taakstelling binnen het sociaal domein. Er is meer tijd nodig voor het implementeren van de maatregelen. De structurele aframing betreft de inkomstenverhogende maatregel waarbij leges in rekening worden gebracht voor vragen over vergunningsvrij bouwen. In de praktijk blijken inwoners niet bereid om te betalen voor de werkzaamheden. Vervolgens moet er wel ambtelijke capaciteit worden ingezet, omdat aanvragers fouten maken en er meer moet worden gehandhaafd.

In het CUP zijn de bestuursopdrachten opgenomen voor het realiseren van de ambities in het coalitieakkoord ‘Samen werken aan een sociaal, duurzaam en solide Leusden’. Over de uitvoering en voortgang van de bestuursopdrachten leggen wij tijdens de bestuursperiode 2018-2022 verantwoording af via de planning en control cyclus en via de jaarlijkse CUP-monitor. In bijlage (1) bij deze Kaderbrief treft u de tweede monitor aan.

De monitor geeft op hoofdlijnen een overzicht van de stand van zaken per april 2020 van elke bestuursopdracht. Nu we halverwege de bestuursperiode zijn aangekomen kan op basis van de monitor geconcludeerd worden dat de uitvoering van het CUP op schema ligt. Nagenoeg alle bestuursopdrachten zijn in uitvoering genomen. Samenleving Voorop staat hoog in het vaandel en we laten ruimte aan initiatieven van inwoners. We zien dat er op diverse beleidsterreinen opgaven liggen en nog veel werk verzet moet worden, bijvoorbeeld op gebied van duurzaamheid, in het Sociaal Domein en bij het invoeren van de Omgevingswet. Als gemeentebestuur gaan we voor de resterende periode door op de ingeslagen weg. Voor de onderdelen van het CUP waarvoor extra middelen nodig zijn hebben we echter te maken met een financieel perspectief met veel onzekerheden. Wij verwijzen hiervoor naar hoofdstuk 5 met de scenario’s.

De jaarrekening sluit met een positief resultaat van € 0,16 miljoen (exclusief het positieve resultaat van het grondbedrijf ad € 1,0 miljoen). Het positieve resultaat komt ten gunste van reserve sociaal domein. Bij tussentijdse rapportages en andere raadsbesluiten is in 2019 € 2,19 miljoen aan de algemene reserves onttrokken en € 0,65 miljoen aan de reserve sociaal domein. Het feitelijke tekort op de exploitatie van de algemene dienst in 2019 bedraagt derhalve € 2,68 miljoen. In de jaarrekening 2019 vindt u de factoren die van invloed zijn geweest op het resultaat.

Herijking gemeentefonds in 2022
Komende jaren vindt er een overheveling van het sociaal domein naar de algemene uitkering en een herverdeling van de algemene uitkering plaats. Beide trajecten lopen gelijk op. Voor deze herverdeling wordt onderzocht in hoeverre nog onvoldoende rekening is gehouden met kostenverschillen tussen gemeenten. Op basis van de eerste herberekening werd duidelijk dat er een verschuiving plaatsvindt van kleine/middelgrote welgestelde gemeenten naar grote steden en van plattelandsgebieden naar de verstedelijkte gebieden. De herijking is uitgesteld naar 2022. Frontin Pauw, autoriteit op het gebied van het gemeentefonds, adviseert de nadeelgemeenten rekening te houden met een korting van € 100 per inwoner en hiervan € 50 op te nemen als een stelpost in de begroting en de rest onder te brengen bij de risico’s. Voor Leusden betekent dit een korting van € 1,4 miljoen (bij € 50 per inw) en € 2,8 miljoen (bij € 100 per inw). De herijking zal wel gepaard gaan met een overgangsregeling waarbij naar verwachting wordt uitgegaan van een maximaal nadeel van € 25 per inwoner. De eerste korting in 2022 zou dan uitkomen op € 0,7 miljoen. Wij vinden het nog te vroeg om nu al een concrete korting op te nemen in de begroting. We wachten de bekendmaking van de uitkomsten in de decembercirculaire af.

In onderstaande tabel wordt de verwachtte opbouw door Frontin Pauw weergegeven.

Effect coronacrisis op gemeentefonds
De overheidsuitgaven voor corona worden buiten de uitgavenkaders geplaatst, waardoor het accres niet toeneemt. Gemeenten worden financieel gecompenseerd door het Rijk. Onduidelijk is in welke mate. Er komen wel meer geluiden dat gemeenten niet de dupe mogen worden en dat volledige compensatie voor de hand ligt. Compensatie vanuit het Rijk vindt mogelijk plaats via het gemeentefonds, waardoor er wel een risico bestaat op een nadelig verdeeleffect. De vraag is ook of een mogelijke economische crisis het toekomstige accres gaat beïnvloeden. Bij de voorgaande economische crisis in 2008 heeft het Rijk ervoor gekozen het accres een aantal jaren te bevriezen. Geen toename, maar ook geen afname. Het is aannemelijk dat hier weer voor wordt gekozen, mocht deze situatie zich voordoen. Zodra wij meer duidelijkheid krijgen over de financiële impact van deze crisis zullen wij u via een separate raadsinformatiebrief informeren.

Uitkomsten Impactanalyse corona
Per 30 april 2020 is een impact analyse opgesteld met betrekking tot de gevolgen van een economische crisis veroorzaakt door Covid-19. In bijlage (2 en 3) vindt u de samenvatting van deze analyse. De omstandigheden wijzigingen per dag. De analyse geeft hierdoor een indicatie. Ook is de mate van compensatie nog onduidelijk. De kosten zijn voornamelijk incidenteel van aard en zullen ook op deze wijze financieel worden behandeld. Structurele effecten voor 2021 en daarna zijn dusdanig onzeker, dat deze posten in deze kaderbrief nog niet worden meegenomen. Deze onzekerheden worden wel opgenomen in de concern brede risicomonitor. We weten niet wat de gevolgen van corona precies zullen zijn. Wel hebben we een ambtelijke verkenning gedaan om trends en ontwikkelingen te destilleren en de grootste onzekerheden vanuit het Leusdens gemeentelijk perspectief te identificeren. Op basis daarvan zijn dilemma’s en kansen uitgewerkt. In bijlage 4 treft u aan mogelijke toekomstperspectieven als verhalen van fictieve dorpsgenoten tegen de achtergrond van de trends en scenario’s. Zoals gezegd is dit een ambtelijke verkenning waarbij de ambtelijke organisatie de vrijheid heeft gekregen van het college om mogelijke toekomstperspectieven te schetsen, dit zonder politieke kleur.

Blijft Leusden financieel gezond? Aanleiding voor deze vraag vormt het tekort op de algemene dienst in 2018 van € 1,6 miljoen en in 2019 € 2,7 miljoen.

Terugblik
Vorig jaar is de vraag ‘Is Leusden financieel gezond?” voorgelegd aan Deloitte die met het instrument ‘benchmark financiële positie’ gemeente Leusden heeft vergeleken met andere gemeenten. De hoofdconclusie uit de benchmark formuleerde Deloitte als volgt: “Het algemene beeld van de financiële positie van de gemeente Leusden is gezond en evenwichtig. Dit geeft een goede basis om op beheerste wijze de ambities van de gemeente te realiseren.” Daarnaast doet Deloitte een aantal aanbevelingen met betrekking tot de methode voor de weerstandscapaciteit, het gebruik van signaleringswaarden voor schuldquote en solvabiliteit, en het in standhouden van het eigen vermogen.

Vooruitblik
De conclusie van Deloitte is grotendeels gebaseerd op cijfers en resultaten uit het verleden. Deloitte geeft ook een advies richting de toekomst. Een belangrijk aandachtspunt is het beperken van het financieren van exploitatietekorten. Het is belangrijk inkomsten en uitgaven in evenwicht te houden. De gezonde financiële positie van gemeente Leusden komt vooral voort uit haar gunstige eigen vermogenspositie die in het verleden is opgebouwd. De afgelopen jaren heeft gemeente Leusden hiervan de vruchten kunnen plukken.

De jaarrekeningen van de afgelopen jaren laten een minder financieel solide beeld zien. Beperkte stortingen in de reserves en forse onttrekkingen. Werkelijke inkomsten en uitgaven zijn niet in evenwicht, ondanks een aanvankelijk sluitende begroting. De omstandigheden zijn ook drastisch gewijzigd. Meer taken, minder middelen. Weinig ruimte voor lokale ambities. Dat voelt niet goed en vormt lastige dillema’s. In deze omstandigheden is het logisch te steunen op reserves uit het verleden. Desondanks ontstaat wel de vraag wat huidige keuzen gaan betekenen voor de toekomst. In dit hoofdstuk willen we stilstaan bij een aantal financiële ontwikkelingen.

De laatste jaren is het steeds moeilijker om een financieel structureel evenwicht te vinden tussen de inkomsten en uitgaven in de exploitatie. De druk op de reserves neemt toe. Gelijktijdig drogen de opbrengsten uit de grondexploitaties op, waardoor de reserves minder worden gevoed. Als de buffers minder worden is het belangrijk dat de exploitatie wel structureel in evenwicht is. Dat er ook ruimte is om nieuwe buffers te vormen om ook toekomstige incidentele uitgaven te kunnen doen. Ofwel dat er als het ware gespaard kan worden vanuit de exploitatie voor eenmalige uitgaven.

Indien we kijken naar de resultaten van de jaarrekeningen van de afgelopen jaren dan zien we dit beeld bevestigd. Met name in 2018 en 2019 hebben we de algemene reserve en de reserve sociaal domein moeten inzetten om tekorten te dekken.

Leusden is een gemeente met een sterke vermogenspositie. Er is echter wel sprake van een dalende trend door de hiervoor beschreven inzet van het vermogen.

Het eigen vermogen is opgebouwd uit allerlei reserves en voorzieningen. Eigen vermogen is in wezen vrij beschikbaar kapitaal. Een aantal reserves is echter geen vrij beschikbaar kapitaal. Deze reserves hebben een incidentele bestemming of zijn bestemd voor toekomstige verplichte structurele lasten. Voorbeelden hiervan zijn de reserve onderwijshuisvesting of de reserve kapitaalslasten maatschappelijke investeringen. Aan voorzieningen liggen onderbouwde verplichtingen ten grondslag. Het verplichtende karakter is hier nog sterker dan bij een bestemmingsreserve.

Het vrij besteedbare deel van het vermogen wordt gevormd door de algemene reserves. Onderstaand geven wij het verloop van deze reserves weer:

De algemene reserve basisdeel en grondbedrijf vormen het weerstandsvermogen. De algemene reserve toevoeging exploitatie is in het verleden gevormd als een spaarpot, waarvan de renteopbrengsten structureel aan de exploitatie worden toegevoegd. De algemene reserve flexibel deel is de volledig vrij besteedbare ruimte. We zien dat deze ruimte vanaf 2016 zeer beperkt is.

Door de inzet van reserves ontstaat er een financieringsvraagstuk. Er zijn liquide middelen nodig om aan de verplichtingen te voldoen. Bij een dekkingstekort wordt een deel van de reserve liquide gemaakt. Hierdoor neemt de liquiditeitspositie in eerste instantie af en ontstaat er op een zeker moment meer behoefte aan vreemd vermogen.

Onderstaande grafiek geeft deze beweging weer. Vooralsnog betreft het huidige vreemd vermogen vooral projectfinancieringen van vastgoed, waar tegen de waarde van het vastgoed op de balans staat. Hierdoor verandert de vermogenspositie min of meer niet. Echter door het financieren van tekorten in de exploitatie neemt het eigen vermogen wel af. Hier staan immers geen waarden tegenover op de balans. Voor Leusden betekent dit een kentering in haar financiële huishouding.

Het weerstandsvermogen wordt gevormd door de algemene reserve basisdeel en de algemene reserve grondbedrijf. Weerstandsvermogen is nodig om risico’s op te vangen. De risico’s worden gekwantificeerd in een benodigd weerstandsvermogen. De verhouding tussen deze twee is de weerstandsratio. In onderstaande grafiek geven we de ontwikkeling van de weerstandsratio weer.

We zien vanaf 2015 dat de weerstandsratio onder de norm van 1 komt. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door het lagere weerstandsvermogen, maar anderzijds ook door de stijgende risico’s c.q. de omzet van onze begroting.

De weerstandsratio bedraagt op dit moment 0,7 (stand Voorjaarsnota 2020). Dat is buiten de afgesproken bandbreedte van 0,8 - 1,2. Ook in de Najaarsnota 2019 lag de ratio met 0,67 al onder de 0,8. Conform de huidige beleidslijn moet de ratio weer worden verhoogd naar de norm van 1. In de huidige financiële onzekere situatie is zeker belangrijk dat ons weerstandsvermogen op niveau is. In de Voorjaarsnota doen wij de raad een voorstel om een surplus in de algemene reserve grondbedrijf over te hevelen naar de algemene reserve basisdeel. Daarin hebben we ook gekeken naar de risico’s binnen de grondexploitatie. Omdat we binnen de algemene reserve grondbedrijf buffers moeten aanhouden is een verdere verlaging van de weerstandsratio van het grondbedrijf niet verantwoord.

Om het weerstandsvermogen toch aan te vullen resteert alleen de algemene reserve toevoeging exploitatie. Tot nu toe hebben we deze reserve aangewend voor specifieke bestedingsdoelen. Gelet op de financiële situatie stellen wij nu voor om deze reserve in te zetten om het weerstandsvermogen op niveau te brengen. Op basis van de Voorjaarsnota berekenen wij de benodigde aanvulling als volgt:

De vermogenspositie van Leusden is altijd een belangrijke troefkaart geweest. In het verleden hebben we met goede rendementen, de mooie beleggingsopbrengsten als extra inkomsten aan onze exploitatie kunnen toevoegen. Nadat door de invoering van het schatkistbankieren en een daling van de marktrente (naar nul procent) de rendementen aanzienlijk terugliepen hebben we de afgelopen jaren ons vermogen ingezet om diverse zichtbare resultaten in de samenleving te bekostigen. De grafieken in dit hoofdstuk laten zien dat de vermogenspositie de afgelopen 10 jaar behoorlijk is verkleind en gelijktijdig ook de liquiditeitspositie sterk is afgenomen. In 2015 zijn we gestart met het lenen voor grote projecten. Op zich is er niets mis met lenen van geld, echter de structurele kosten nemen hierdoor wel verder toe. Dit is een omgekeerde beweging ten opzichte van het verleden voor de gemeente Leusden.
Naast de daling van het vermogen door investeringen zien we echter ook een daling door het dekken van exploitatietekorten. De grafiek met de jaarrekeningresultaten laat zien dat we voor de jaren 2017-2019 € 4,5 miljoen tekort ten laste van de algemene reserve en reserve sociaal domein hebben gedekt. Dit is geen goede ontwikkeling. Ons weerstandsvermogen staat daardoor onder druk en de ontwikkeling toont aan dat de structurele uitgaven en inkomsten niet in evenwicht zijn. We hebben de ambitie om financieel solide te zijn. Dit betekent dat we zouden moeten stoppen met tekort financiering. Dit houdt in dat een meerjarenbegroting niet alleen op termijn sluitend moet zijn, maar ook in het eerste begrotingsjaar. Ons coalitieakkoord heeft echter ook twee andere ambities: sociaal en duurzaam. Het is onze uitdaging om deze drie ambities in evenwicht te houden in deze Kaderbrief. In hoofdstuk 4 en 5 gaan wij hier nader op in